2025-09-15 15:36:39 来源：《民主与法制》周刊2025年第33期2025年7月，中央城市工作会议在北京举行，会议系统表述了当前和今后一个时期城市工作的总体要求，明确了做好城市工作的重要原则、重点任务，指出要建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。这六个关键词相互支撑、有机统一，共同构成现代化人民城市的完整图景，其中，创新是驱动力，美丽是吸引力，韧性是保障力，文明是软实力，智慧是治理能力，而宜居则是城市发展的最终目标和价值落点。习指出，“城市的核心是人，关键是十二个字：衣食住行、生老病死、安居乐业”。宜居是这十二个字的进一步凝练和浓缩，其不仅是现代化人民城市的目标归宿，更是贯穿规划、建设、治理全过程的价值准绳。因此，在创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧六个关键词中，宜居具有无法替代的地位和独特性，它不仅关乎城市居民的日常体验，更是检验城市治理成效，体现人民城市为人民的试金石。人民城市理念是我国城市发展进入新阶段的必然要求和理论升华，其源于2015年中央城市工作会议提出的“坚持以人民为中心的发展思想”，并在2019年习关于“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要论述中进一步深化。在当前城镇化率持续攀升、超大城市治理日益复杂的时代背景下，如何将宜居目标转化为可感知、可体验的现实，法治的引领与保障作用尤为关键。在法治框架下，通过科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，方能真正的完成宜居城市建设的精细化、规范化和长效化，推动城市从数量向质量转变，让人民在城市中享有更多获得感、幸福感、安全感。宜居是人民城市理念在城市空间和居民生活中的具体投射。它超越了传统意义上对基础设施完备、环境整洁的基础要求，进入了一个更看重人文关怀、生活质量和精神满足的阶段。2005年1月，国务院在批复《北京城市总体设计》时，首次在中提到宜居城市概念，同年7月，国务院在全国城市规划工作会议上要求各地把宜居城市作为城市规划的重要内容。近年来，宜居城市已经慢慢的变成为我国新的城市理念。在法治框架下推进宜居城市建设，必须首先锚定宜居的价值内核，厘清宜居的多维内涵。在人民城市的语境下，它至少涵盖了安居、康居、便居、乐居四个层面，一同搭建起衡量人民群众获得感、幸福感、安全感的综合指标。安居是宜居的基础。住房问题是关系民生的头等大事，超大城市高额的房价和租金，往往成为青年人才和普通市民的挑战。实现住有所居并迈向住有宜居，要求城市治理者必须在住房供给侧进行结构性改革，通过法治手段确保保障性住房体系的健康运行。近年来，北京、上海、深圳等超大城市全力发展保障性租赁住房，正是对安居承诺的积极回应。但要真正的完成刚需住房可负担，还需要完备的法律和法规来规范准入、定价、运营和退出机制，防止公共资源被挪用或滥用，确保政策红利精准滴灌至真正有需要的人群。康居是宜居的底色。健康的生态环境是城市最普惠的民生福祉，绿色空间是城市的肺，清新的空气和洁净的水源是市民健康的基本保障，更是衡量城市现代化水平和人民生活质量的标尺。习指出，“绿水青山就是金山银山”“要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”。近年来，我国通过强化法治建设，将生态保护从软指标升级为硬约束，确立了生态保护红线制度，让严密的法治成为守护城市绿色命脉的“高压线、硬杠杠”。便居是宜居的标尺。城市生活的便利性直接影响着居民的时间成本和生活效率。2025年发布的《国土空间规划城市体检评估规程》将“15分钟社区生活圈”评估提级为各城市的必选动作。这标志着国家层面正通过技术标准和评估体系，引导地方政府将资源向社区下沉。从法治层面看，这在某种程度上预示着地方立法需要更加精细化，对社区养老、托育、医疗、文体等公共服务设施的规划配建、运营管理、服务标准等作出明确规定，确保便民服务网络从规划图真正落到实景图。乐居是宜居的升华。当物质需求得到基本满足后，人民群众对高品质文化生活、和谐社区关系和城市安全感的追求日渐增长。这就要求城市治理不仅要关注“硬环境”，更要营造“软环境”。无论是广州市制定的《广州市母乳喂养促进条例》这种体现人文关怀的“小切口”立法，还是北京市为保障人民群众生命安全和身体健康而制定的《北京市突发公共卫生事件应急条例》，都旨在提升城市文化品位和安全韧性，让市民在城市中生活得更有尊严、更加安心。党建引领，为宏观统筹与基层善治注入凝聚力。一方面，党的主张通过法定程序成为国家意志和人民行动指南。在各级政府机关的决策机制中，政府主要领导通常担任主任职务，这些关键岗位上的领导干部正是贯彻执行党的路线方针政策的主要力量。党组织通过推荐重要干部、审议重大规划议题、在重点项目决策上发挥领导作用，确保决策始终服务于国家和区域发展的长远战略。党管干部与党管方向的结合，为决策的科学制定与实施提供了坚强的政治保障。另一方面，党组织成为基层多元共治的“主心骨”。在老旧小区改造等涉及居民切身利益的复杂工作中，往往面临众口难调、利益交织的难题。通过在改造项目上建立临时党支部、在楼栋里设立党小组、划分党员责任区，党组织如同一根红线，将街道、社区、业主委员会、物业公司、社会组织和居民群众等多元主体紧密地串联起来，形成了强大的治理合力。党员干部带头入户宣传、听取意见，带头化解矛盾、调停纠纷，通过居民议事会、老街坊议事会等平台，问需于民、问计于民、问效于民。这种以党组织为核心的组织形态，让居民变为参与者，实现了共建共治共享。立法为基，以精良供给破解治理难题。面对超大城市出现的新情况、新问题，传统的、大而化之的立法模式往往难堪重负。应当因地制宜和大胆探索“小切口、大情怀”的创制性立法，应当以精准、敏捷的制度供给为手段，以回应市民对美好生活的向往为价值归依。上海市人大常委会制定的《上海市浦东新区推进居住小区治理创新若干规定》作为全国首部聚焦居住小区治理的专门性法规，直面业主委员会成立难、运作乱、监管弱等长期困扰基层治理的硬骨头。这部地方性法规创新之一就是设立了居民委员会补位机制，在业主委员会因故无法正常履职的特殊时期，允许居民委员会在严格程序下暂时代行业主委员会职责，有很大成效避免了没有小区治理可能引发的公共利益受损。更重要的是，这部法规将党建引领下的居民议事协商机制法治化，鼓励居民代表、业主委员会、物业公司等多方主体，围绕物业管理、环境绿化、消防安全等公共事务进行民主协商，形成具有法律上的约束力的自治公约和管理规约，极大地激发了居民的自治能力。上海市浦东新区2025年《政府工作报告》显示，96%的小区完成业主委员会组建。法治赋能社区自治更加具象可感，以更具操作性的实施细则和更可量化的监管指标精准破解民生痛点，应当成为今后一段时间地方立法的工作重心。执法为剑，以智慧赋能实现精准高效。法规的生命力在于不折不扣地执行，传统的执法形式在超大城市中成本高昂、效率偏低，容易引发社会矛盾。运用大数据、物联网、人工智能等智慧城市技术，是实现高效、精准执法的必然选择。近年来，北京、上海、广州等城市在智慧城市管理方面做了卓有成效的探索。在污染防治环节，北京市海淀区的智能垃圾分拣站利用红外感应和机械手实现自动破袋和分拣，并通过语音提示引导社区居民正确投放。上海则在建筑施工工地部署集成了多种传感器的在线监测设备，一旦数据超标，系统便会自动报警并留存证据，亦为自动化执法提供了可能。在执法流程层面，广州市增城区的智慧城市管理平台更是融合了大语言模型，其“人工智能+法治”模块可以依据执法场景自动生成包含法律依据和处置流程的文书建议，这不仅极大提升了基层执法人员的效率和规范性，也标志着智慧技术正从感知走向决策，深度赋能法治实施。在住房保障领域，上海市建立了违规出租、出售保障性住房监管预警应用场景，通过大数据模型对保障性住房的水电用量、人员出入信息等多维度数据来进行碰撞比对，精准抓取风险线索。这种主动发现、非接触式的数字监督管理模式，改变了以往依赖举报和巡查的被动局面，极大地提升了监管效率和威慑力，确保了公共资源的公平善用。司法为盾，以公正裁判守护宜居底线。宜居城市建设过程中，无论是城市更新引发的利益纠葛，还是社区治理中的邻里矛盾，都需要司法扮演好定分止争的关键角色。近年来，各地法院系统通过发布典型案例、深化源头治理等方式，为宜居城市筑起了一道坚实的法治屏障。在城市更新领域，纠纷往往集中于老旧小区改造，尤其是加装电梯等项目。最高人民法院与住房和城乡建设部联合发布的典型案例中，就包含了对加装电梯引发的低层与高层业主间利益平衡问题的指导意见，为全国法院审理此类案件提供了重要参考，也为地方的相关司法实践确立了基本遵循。2025年3月，上海市虹口区人民检察院发布了《行政检察服务保障城市更新白皮书》，披露其已办理51件相关领域的行政检察监督案件，通过依法履职，有效监督和支持了行政机关依法行政，保障城市更新项目的顺利推进。在社区治理层面，司法智慧更多体现在“抓前端、治未病”，浦东新区早在多年前就成立了专业的物业管理纠纷人民调解委员会，2016年其调解成功率便已达到96.7%。2025年，浦东新区将构建非诉和诉讼间合理衔接和统筹协调的纠纷化解体系作为年度重点工作。这种将大量矛盾纠纷化解在诉前的做法，既节约了司法资源，更以柔性方式修复了邻里关系、维护了社区和谐，彰显了司法守护宜居环境的温度。守法为本，以共建共治共享筑牢宜居根基。在全民共建宜居城市的法治实践中，激发人民群众的参与热情和主体意识，是实现城市治理现代化的重要路径。法治不仅要为市民提供参与的平台，更要通过制度设计和激励机制，引导市民转变为参与者。一是加强完善公众参与的法律制度。北京市在推进垃圾分类和物业管理时，通过《北京市生活垃圾管理条例》《北京市物业管理条例》的制定，明确了市民的权利义务，并通过执法检查、代表监督等方式，推动法规落地见效。这种以法治为保障的参与机制，不仅提升了市民的获得感，也增强了城市治理的科学性和民主性。二是以制度化方式鼓励和支持居民自治组织的建设。重庆市人大常委会在审议关于助推超大城市现代化治理示范区建设的决定时，明确要求广泛征求人民群众的意见建议，并探索建立民意采纳反馈机制，使市民的“金点子”能够真正转化为法规的硬条文。这种做法既体现了全过程人民民主的理念，也为其他城市提供了可复制的经验。三是充分建立激励机制以激发市民参与热情。北京市在推进垃圾分类过程中，通过指导人员、红黑榜、积分奖励等措施，引导社区居民自主分类，减少二次分拣，并逐步扩大可降解垃圾袋的试点应用限制范围。这些举措不仅提升了市民的环保意识，也增强了市民对城市治理的责任感以及归属感。从人民城市理念的提出，到宜居目标的具体化，再到一系列制度创新的落地，一条以法治护航宜居城市建设的中国路径正日益清晰。从顶层设计到基层实践的贯通，国家层面通过制定统一的宜居城市评价标准，为各地建设提供了明确的法治标尺；地方层面则通过小切口立法，精准解决了基层治理中的实践问题。从业主自治到政府托底的平衡，法治创新在尊重和鼓励居民自治的前提下，设计了应急性的托底方案，实现了在特殊情况下公共利益与个体权利的有效平衡。从单兵突进到协同共治的升级，打破了司法与行政的壁垒，在环境、住房、公共服务等关键领域形成了治理合力，提升了矛盾化解的效率与效果。建设宜居城市，是一项承载着人民对美好生活向往的伟大事业。2025年中央城市工作会议为这项事业确立了新的时代坐标和奋斗目标，在这一波澜壮阔的进程中，法治将是不可或缺的重要力量。在以习同志为核心的党中央坚强领导下，深入践行人民城市理念，我们一定要坚定不移地走中国特色社会主义法治道路。通过强化顶层规划的法治化、深化精准敏捷的创制性立法、推动智慧技术与法治实施的深层次地融合、激活全民共建共享的主动性，将宜居的美好愿景，一笔一画地镌刻在城市的每个角落，让每一位生活在城市中的人民，都可以感觉到城市的温度、体会到城市的魅力，共同谱写新时代“城市，让生活更美好”的辉煌篇章。〔姚魏系上海社会科学院法学研究所助理研究员，黄炎龙系中央党校（国家行政学院）博士研究生〕
